Индейские права и канадская конституция

В 70-е годы одним из важных моментов в эволю­ции федеральной политики по отношению к индейцам и в официальном статусе коренных жителей стал вопрос о юридическом признании так называемого аборигенного права, проистекающего прежде всего из факта первожительства на континенте. Это право касается прежде всего вопросов владения землями и самоуправления.

Хотя в канадских официальных документах можно найти много случаев, подтверждающих, что власти, как колониальные, так и доминиона, исходили из факта существования у аборигенных народов прав на зани­маемые земли, вплоть до 70-х годов XX в. вопрос об этом праве ми разу не стоял в формально-правовом аспекте. Впервые канадские индейцы обратились в суд с иском о нарушении их аборигенного права на вла­дение землей только в 70-е годы. Это было известное «дело нишга» (по названию индейского народа в Бри­танской Колумбии), когда вождь нишга Кэлдер при поддержке адвокатов и ученых сформулировал иск о нарушении договорных обязательств правительством и о праве индейцев на занимаемые ими земли в Бри­танской Колумбии, которые никогда формально не уступались колонизаторам.

Суд Британской Колумбии отказался признать за нынешними нишга права на землю на том основании, что их предки к моменту контакта с европейцами были слишком примитивным обществом и не облада­ли законами, которые английская метрополия была бы способна признать. Однако Верховный суд Канады в 1973 г., пересматривая дело, хотя и отклонил иск по ряду формальных причин, но по сути признал суще­ствование особых аборигенных прав. За этим последовали судебные решения по признанию аборигенных прав эскимосов Бейер-Лейк и индейцев кри, живущих у залива Джеймс. В то же время судебные власти всячески старались ограничить признаваемые ими або­ригенные права. Так, например, в 1977 г. суд Британ­ской Колумбии постановил, что на индейцев распро­страняются все законы и правила, регулирующие охоту и трапперство в стране.

И все же судебные решения по индейским искам положили начало новому процессу во взаимоотноше­ниях правительства и коренных жителей, особенно тех, кто никогда не подписывал договоров и фор­мально не уступал своих земель. Правительственное заявление 1973 г. признавало исторически определен­ные обязательства властей перед индейцами, закон­ность индейских жалоб в отношении выполнения вла­стями условий договоров, которые были заключены еще в ходе колонизации. Власти признали также необ­ходимость учитывать законные права аборигенов на землю, охотничьи и рыбные угодья независимо от условий договоров. Федеральное правительство объя­вило, что оно готово принять на рассмотрение земель­ные иски, основанные на исторических правах, и вести по ним переговоры. Однако главным принципом пра­вительственной политики в разрешении индейских ис­ков должен был стать окончательный характер достиг­нутых в ходе переговоров соглашений, невозможность возникновения в будущем аналогичных претензий ко­ренного населения к властям после заключения и вы­полнения соглашения. Как отмечалось в заявлении, основа политики правительства в вопросе о земельных исках — «это обмен неопределенных прав аборигенов на землю на конкретные права и привилегии, которые будут гарантироваться достигнутыми соглашениями»²⁰

По сути этот принцип означал не что иное, как смяг­ченный вариант политики терминации, т. е. ликвида­ции национальных прав индейцев и эскимосов в обмен на разного рода конкретные уступки, прежде всего материальные компенсации. Этот подход получил затем определение как «политика современных исков».

Превратив вопрос об исках в многолетнюю изну­рительную и дорогостоящую для индейских общин кампанию переговоров, различных юридических разбирательств, власти создали видимость реальных действий по учету требований коренных жителей. Од­нако волна индейских требований, организованные и продуманные действия аборигенных организаций дали некоторые результаты. В 70—80-е годы согла­шения по современным искам были достигнуты с кри побережья залива Джеймс, с наскапи Шеффервилла и с эскимосами инувиалуит Западной Арктики.

В последние годы под давлением индейских тре­бований в правительственной позиции в отношении индейских исков происходили изменения. Отныне ко­ренные жители стали признаваться особыми общностя­ми, обладающими отличительностью и самосознанием, причем последние рассматриваются как результат успешного соединения традиционного образа жизни с участием в жизни доминирующего общества. Для достижения и в дальнейшем этой цели правительство предложило на сей раз преобразовать или «разменять» общие аборигенные права на ряд особых преимуществ, закрепленных формальными договоренностями. Эти преимущества должны включать в себя наличие опре­деленной земельной базы, т. е. территории, находя­щейся под полным контролем коренного населения, право на пользование ресурсами природы, создание аборигенных корпораций с целью экономического раз­вития, представительство в административных орга­нах, ответственных за земле- и природопользование, создание особой административной структуры, при которой уважались бы язык, обычаи и практика або­ригенного населения, сохранялся за ним контроль над образованием и другими службами.

Еще более определенно политика федеральных властей была сформулирована в 80-е годы в связи с «репатриацией» канадской конституции, т. е. заменой действовавшего в качестве основного закона Акта о Британской Северной Америке 1867 г. на собственно канадскую конституцию. В новом тексте Конституцион­ного акта 1982 г. статья 35 «Права коренных народов Канады» предусматривает «признание и подтвержде­ние существующих аборигенных и договорных прав коренных народов Канады». К этим народам отнесены индейцы, эскимосы и метисное население. Кроме того, статья 37 предусматривает проведение конституцион­ной конференции с участием премьер-министра стра­ны и первых министров провинций, которая должна обсудить вопрос об определении прав коренного населения и отражении этих прав в тексте консти­туции.

С 1983 по 1987 г. прошли не одна, а четыре мини­стерские конференции с участием лидеров абориген­ных организаций, но все они закончились безрезуль­татно: федеральное правительство и правительства ряда провинций отвергли требования коренного насе­ления закрепить в конституции право на самоопреде­ление и самоуправление, включающее передачу в руки общин и аборигенных организаций политической и за­конодательной власти. Однако и здесь есть некоторые сдвиги. Созданная парламентом в 1983 г. специальная комиссия по индейскому самоуправлению в своем докладе рекомендовала осуществить конституционное закрепление законодательной власти общинных сове­тов в таких сферах, как образование, местное налого­обложение, социальное обеспечение и другие, обычно находящихся под юрисдикцией провинциальных пра­вительств. Передача некоторых законодательных функций общинам и резервациям должна создать в стране новый, третий уровень власти после феде­рального и провинциального.

Власти пока с трудом сдают старые позиции. По крайней мере сегодня уже признаются две важные вещи. Во-первых, право’ аборигенных народов на сохра­нение и развитие своих культур и право на некоторые формы самоуправления в рамках канадской консти­туции. Что касается политических прав, то правитель­ство считает, что индейские общины могут иметь толь­ко «делегированную» власть, как это имеют обычные муниципальные власти Канады.

Конституционные споры об индейских правах со­провождаются некоторыми поправками в существую­щем законодательстве. В 1985 г. парламентом были внесены важные изменения в Индейский акт. После многолетней борьбы и настойчивых требований абори­генов было устранено дискриминационное для индей­ских женщин положение, по которому они и их дети лишались права сохранять индейский статус и членство в общине в случае вступления в брак с неиндейцем. Лишившиеся в прошлом статуса женщины и их дети могут теперь восстановить свои права и членство в об­щинах, а общинные советы получили право самим решать вопросы о составе общин. И все же нынеш­ний статус аборигенов в Канаде и осуществляемая властями политика в отношении коренного населения продолжают вызывать острое недовольство и протесты со стороны индейцев, эскимосов и метисов. На лозун­гах многочисленных демонстрантов в Оттаве перед зданием, где 26—27 марта 1987 г. проходила министер­ская конференция, можно было прочитать такие слова, как «геноцид», «расизм», «бесправие»: такую оценку дают сегодня этой политике сами аборигены.