Правительственный вариант самоопределения

В этом документе президент сделал попытку най­ти в индейской политике среднюю линию между ли­берализмом «нового курса» и реакционным реформа­торством послевоенного времени, или, по его термино­логии, между «патернализмом» и «насильственной терминацией». Идея, которая позволила бы преодолеть негативный эффект обеих этих крайностей, отмечал он далее, заключалась в осуществлении относительно ко­ренных жителей сбалансированного курса на «само­определение без терминации», т. е. укрепление авто­номии индейцев, не разрушая основ их общинной жизни. В качестве конкретных акций президент пред­ложил следующие: а) подтверждение статуса общин — отмена резолюции № 108; б) усиление государствен­ной помощи на нужды здравоохранения и образова­ния индейцев; в) укрепление автономии общин за счет «наделения их правом контроля и участия в ре­ализации той или иной программы содействия индей­скому населению, финансируемой федеральным прави­тельством», и за счет материальной поддержки их собственных экономических начинаний.

Президент Никсон охарактеризовал свои предложе­ния как исторический поворот в индейской полити­ке США. В его послании «самоопределение» факти­чески означало лишь возможность самостоятельных решений на нижнем уровне в области стимулирования общинами экономического развития резерваций. По­добная интерпретация самоопределения индейцев в действительности не столько давала им свободу выбо­ра пути, сколько перекладывала на плечи общин от­ветственность за этот выбор. Реальные же гарантии самоопределения, в частности отмена законов № 280 и 284, даже не предусматривались. Иными словами, программа самоопределения в изложении республикан­цев начала 70-х годов являлась весьма консерватив­ным документом, хотя в сравнении с политикой тер­минации это был существенный сдвиг.

Планы администрации Никсона получили полную поддержку руководства республиканской партии. В принципе их одобрили и лидеры демократов, посчитав, что политика самоопределения, сбив волну протеста коренного населения, ускорит его интеграцию в амери­канское общество.

По-иному отнеслись к ней индейцы. Представители радикального ДАИ в противовес планам правительства выдвинули собственную программу самоопределения, так называемые «20 пунктов», в которой высказы­вались такие требования: восстановление статуса всех терминированных общин и земельной базы резерваций, полная юридическая автономия индейцев на основе отмены законов № 280 и 284 и сохранение их нало­гового иммунитета, защита традиционных индейских верований. Эти требования объективно были направле­ны не только на формальный отказ правительства от терминации, но и на ликвидацию ее последствий, что могло бы обеспечить подлинный суверенитет корен­ного населения.

Увы, деятельность администрации во многом под­твердила опасения коренных жителей, что заявление Никсона — лишь политический маневр, цель которо­го — погасить волну их недовольства. Вплоть до собы­тий 1973 г. в Вундед-Ни правительство США укло­нялось на практике от выполнения своих обещаний. Правда, с 1968 по 1972 г. на 30 % было увеличено финансирование программ помощи индейцам и на 10 % — затраты на здравоохранение резервационного населения, вследствие чего общий объем ассигнований на нужды коренных жителей составил почти 1,5 млрд долл. Эти меры были широко разрекламированы сред­ствами массовой информации. Однако индейцы назва­ли их фальшивыми. По их расчетам, почти 1/3 этой суммы шла не на нужды резервационного населения, а на нужды его основных противников — аппарата БДИ.

Что же касается ключевого требования индейцев США — ликвидации терминационных законов, то оно выполнено не было. То же самое происходило и с самоопределением общин. Их попытки установить кон­троль над своим экономическим развитием натолкну­лись на сильное противодействие администрации, счи­тавшей, что индейцы «требуют слишком рано слишком многого». К 1972 г. добиться этого удалось всего двум общинам — микосуки и зуньи. И лишь самоотвер­женная борьба коренных американцев за свои права, кульминацией которой стали вооруженные столкнове­ния оглала с полицией и национальной гвардией Южной Дакоты в Вундед-Ни в марте — апреле 1973 г., вынудила правящие круги страны поторопиться с осу­ществлением политики самоопределения. 28 июня 1973 г. по инициативе сенатора Г Джексона конгресс принял резолюцию № 37, где определялись конкрет­ные направления деятельности федерального прави­тельства в индейском вопросе: а) восстановление ста­туса терминированных общин и подтверждение индей­ского суверенитета; б) укрепление экономических основ общинного самоуправления; в) гарантирование свобо­ды отправления традиционных культов.

Хотя ликвидация решений об отмене статуса ряда общин не являлась в глазах администрации основным компонентом политики самоопределения, реализация правительственной программы началась именно с нее. После принятия резолюции Джексона 22 декабря 1973 г. вступил в силу закон о восстановлении ста­тусных льгот и привилегий общины меномини и возоб­новлении оказания ей государственной помощи. Эта крайне важная для всего индейского населения акция в действительности была лишь началом длительного, трудного, мучительного и не завершенного по сей день процесса восстановления справедливости относительно индейцев США. Только через три года — в феврале 1976 г.— конгресс вновь приступил к дебатам по по­воду признания статуса общин пеориа, оттава, модоков и виандотов Оклахомы, терминированных в 50-е годы. Прения по этому вопросу, затянувшиеся еще на два года, лишь в период администрации президента Д. Кар­тера завершились принятием 15 мая 1978 г. соответ­ствующего закона, возобновившего в урезанном виде привилегии вышеупомянутых общин, чей иммунитет от поземельного налога так и не был возобновлен. В две фазы прошло восстановление статуса общины сайлитц в Орегоне. Сперва правительство лишь признало ее в качестве органа индейского самоуправления, отказав­шись подтвердить особый статус территории общины. И только после бурных протестов ее жителей 4 сен­тября 1980 г. земли индейцев наконец снова стали резервационными. Последней общиной, вернувшей в 1979 г. свое официальное положение, была пайюте шта­та Юта, однако она стала единственным в стране федерально признанным индейским сообществом, пол­ностью лишенным возможности осуществлять правосу­дие на своей территории. Что же касается орегон­ских кламатов, ранчерий Калифорнии, «метисов» общи­ны Юнита-Оурей и катауба, то они до сих пор ждут ликвидации допущенного по отношению к ним в 50-е годы произвола. Иными словами, процесс отмены тер­минации все еще далек от завершения, не говоря уже о том, что его практическое осуществление порой протекает в сильно ограниченной форме.

Весьма противоречивая ситуация сложилась и с подтверждением юрисдикции общин в пределах резер­ваций. Принятый в 1979 г. закон о соглашениях меж­ду общинами и штатами по правовым вопросам, ка­залось, должен был устранить ограничения юриди­ческой автономии общин, налагаемые на них законом 1968 г. Но расплывчатая формулировка ст. 3 не регла­ментировала отношения штатных и индейских органов управления, а лишь наделяла последние правом всту­пать в соглашения с первыми, что сильно уменьшало эффективность этого закона.

Другим важным направлением индейской политики 70-х годов стали законы, которые должны были укреп­лять экономические основы самоопределения коренно­го населения. Чтобы дополнительно стимулировать экономические начинания общин, 12 апреля 1974 г. был издан закон, цель которого — создание ресурсов капиталов специально для индейского предпринима­тельства. Для этого, во-первых, правительство выдели­ло 50 млн долл. в так называемый оборотный кре­дитный фонд, откуда общины и отдельные их члены могли получать долгосрочные ссуды, а во-вторых — 200 млн долл. в гарантийный фонд, предназначенный для компенсации затрат частных фирм, пожелавших стать компаньонами той или иной общины, если их совместное начинание оказалось безуспешным. Хотя такой закон и открывал индейцам новые каналы фи­нансовой помощи, он все-таки в большей степени был направлен на привлечение частного сектора к экономи­ческому освоению резервационных земель, что не могли не отметить индейские лидеры, справедливо подверг­шие его критике. Коренному населению требовались иные меры, гарантировавшие государственную под­держку не только их коммерческим инициативам, но и программам социального развития, а также возмож­ность самостоятельно определять его направления. Именно такую цель в принципе преследовал изданный 4 мая 1975 г. закон о содействии самоопределению индейцев, который, подтверждая «сохранение особых отношений и обязательств правительства относительно коренных жителей», провозглашал постепенную ликви­дацию доминирования правительственных органов в разработке программ развития резерваций. Закон вме­нял в обязанность министерству внутренних дел ока­зывать финансовую поддержку тем инициативам индейских общин, которые были направлены на улуч­шение экономической ситуации в резервациях, совер­шенствование деятельности органов общинного самоу­правления, приобретение дополнительных земельных угодий. В случае провала начинаний индейцев пра­вительство, однако, оставляло за собой право прекра­тить субсидирование их программ. Принятие закона сопровождалось заявлениями, называвшими его самым выдающимся достижением индейской политики со вре­мен «нового курса». По сути же дела это была дек­ларация, которая не только не оговаривала конкретные условия оказания общинам помощи и ее величину, но и перекладывала в конечном счете на их плечи ответственность за ее использование. Впрочем, именно это и входило в намерения правящих кругов. «Соци­альный прогресс имеет свою цену. Совершенно очевид­но, что индейцы должны добровольно жертвовать, что­бы обрести блага Америки XX века»,— заявил в этой связи сенатор Д. Фаннин ¹² Все это характеризует данную меру как умеренно консервативную попытку регулирования отношений с индейцами.

В аналогичном духе было выковано и последнее звено политики самоопределения — подтверждение права коренных американцев свободно исповедовать традиционные религии. После годичных прений 18 июля 1978 г. конгресс принял совместную резолюцию № 738, гарантировавшую индейцам возможность отправлять свои верования, «иметь и использовать так называ­емые святые места», но с существенной оговоркой, что это не нанесет ущерба окружающей среде и «не нарушит законы, изданные в интересах всего общества». Таковы были основные шаги правительства США в плане укрепления самоопределения индейских общин, затронувшие основные стороны существования послед­них — юридический статус, хозяйство и духовную жизнь. Основы отношений федерального правительства и индейского населения, заложенные в законодательст­ве 70-х годов, определяют их характер и по сей день.

Общую оценку политики самоопределения можно давать лишь с учетом ее конкретных результатов. Между тем результаты оказались отнюдь не однознач­ными. Основным достижением политики самоопределе­ния стало официальное подтверждение особого харак­тера отношений общин и федерального правительства, взявшего на себя обязательство и в будущем строить свою индейскую политику на такой основе. За счет этого отдельные общины смогли наконец как-то урегу­лировать свои проблемы. В частности, община кроу, используя факт подтверждения автономии резерваций, расторгла наиболее невыгодные для индейцев контрак­ты на добычу ископаемых в их землях частными фир­мами. Апаче-мескальеро добились запрета усыновле­ния индейских сирот неиндейцами без санкции совета их общины. Совет резервации Навахо сумел взять под контроль проект ирригации своей территории и т. д. Аналогичные акции и составили главные положитель­ные результаты самоопределения.

Вместе с тем декларирование правящими кругами данной политики само по себе не решало проблемы практического осуществления индейцами своего сувере­нитета в рамках американского государства. Напротив, подтверждение на федеральном уровне их автономии обострило отношения общин со штатными органами власти, в особенности по вопросам местного налого­обложения. В ряде случаев в обход статуса общин сбор с них отдельных видов налогов был санкциони­рован штатной администрацией: штат Монтана, на­пример, с 1975 по 1984 г. собрал в резервации кроу налогов на общую сумму 90 млн долл. Легислатура Орегона в свою очередь также грубо нарушила статус резерваций, установив в целях ограничения числа лиц, не платящих налоги, свой контроль над членством в общинах. Штатные органы власти, подчеркивал по это­му поводу лидер навахо П. Макдоналд, «теперь выс­тупают как наши главные недоброжелатели... Вместо того чтобы помочь индейцам в решении их насущных проблем, они пытаются душить нас налогами, накла­дывая свою руку на наше имущество» ¹³

Очень скромными оказались возможности общин и в области регулирования процесса своего социально­экономического развития. Нельзя, конечно, отрицать, что закон от 4 мая 1975 г. дал толчок к развер­тыванию индейских программ развития: к 1983 г. общины осуществляли почти 1300 своих программ, объем государственного субсидирования которых сос­тавил около 220 млн долл. Это позволило отдельным представителям властей высоко оценить результаты за­кона 1975 г. Однако сами индейцы выразили иное мнение. «С момента принятия закона о самоопреде­лении руководство общин, начавших осуществлять соб­ственные проекты, столкнулось с комплексом проблем. ...Это и недостаточный уровень финансирования прог­рамм индейцев, и крайне длительные сроки перего­воров по ним, и, наконец, тяжкие условия погашения кредитов», — свидетельствовал директор-распоряди­тель НКАИ Р. Эндрейд. Поистине подводным ри­фом оказались для общин так называемые косвенные затраты на их программы, которые они вынуждены оплачивать самостоятельно — исследовательская часть разработки соответствующего проекта, поиски экспертов, содержание управляющих и т. п. Стоимость этих косвенных издержек порой бывает столь высока, что община вынуждена брать у федерального прави­тельства в долг весьма крупные суммы. В этой связи не вызывает удивления факт, что в результате осу­ществления своих программ община Лакур д’Орриель задолжала правительству около 800 тыс. долл., а пуэб­ло Нью-Мексико — более 1,3 млн! В целом, по данным НКАИ, 638 индейских программ развития в конечном счете принесли общинам одни убытки. То есть попытки индейцев на практике осуществить гарантированный им суверенитет привели лишь к еще большей их зависи­мости от правительства США. Таким образом, возмож­ности, которые дает коренному населению политика самоопределения,— более чем ограниченные, поэтому не удивительно, что весь комплекс мер, принимаемых администрациями Р. Никсона, Д. Форда и Д. Картера, не мог привести к самому главному: кардинальному улучшению положения индейцев.

Законы 70-х годов не создали для индейских общин каких-то принципиально новых статусных льгот, а лишь до определенной степени исправили допущенные в пе­риод терминации злоупотребления и несправедливость по отношению к коренным американцам. Другими словами, политика самоопределения стала умеренно­консервативной формой регулирования индейской проблемы, ориентированной на сохранение статус-кво, при котором, как справедливо подчеркивалось в доку­ментах Компартии США, индейцам предоставлялась возможность жить на своих землях по своим обычаям, чтобы своим трудом создавать прибыли «большому бизнесу» ¹⁴. Однако представители отдельных слоев американской буржуазии, заинтересованные в уничто­жении всех барьеров, которые препятствовали бес­контрольной эксплуатации ресурсов резерваций,— горнодобывающие корпорации, крупные агропроизво­дители, деятели местной администрации — начали борьбу с этими весьма незначительными уступками индейскому населению. «Индейские общины зашли слишком далеко в попытках осуществлять свой суве­ренитет. Если они продолжат двигаться в этом направ­лении, у нас в стране будет более двухсот Квебеков»,— писал орган деловых кругов «Уолл-стрит джорнэл» ¹⁵ Поэтому уже к концу 70-х годов в потоке мнений и предложений в области индейской политики вновь стали выделяться голоса тех представителей правящих кругов США, кто хотел бы полностью ликвидировать все особые права индейцев. С избранием на пост пре­зидента в 1981 г. лидера правого крыла республикан­ской партии Р. Рейгана подобные реакционные установ­ки начали постепенно трансформироваться в линию го­сударственной политики.